正确认识“意见”的多向性和多功能性      《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）第八条规定，“意见”适用于“对重要问题提出见解和处理办法”。“意见” 的行文方向具有多向性，既可用于下行文，又可用于上行文，还可用于平行文。作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。作为平行文，提出的意见供对方参考。但在实际工作中，“意见”多用于下行文，作为上行文、平行文应用的“意见”比较少见，究其原因，主要是人们对“意见” 的多向性和多功能性认识不足。      一、上行文的“意见”      很多人还不习惯给上级机关提“意见”。从字面上理解，意见多代表的是个人主观意念上对客观事件或人物的见解，带有较为强烈的主观意愿和色彩，但作为公文种类的“意见”，不同于一般含义的意见，如同志之间相互提意见、甲跟乙有意见等，“意见”适用于对重要问题提出见解和处理办法。      （一）建议性意见以往向上级机关“提出建议”的功能，是由文种“报告”来承担的。2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》删去了“报告”的“提出意见或者建议”的表述。新《条例》中“报告”适用范围的表述与2000年《国家行政机关公文处理办法》基本一致，用于“提出建议”的功能也从1996年5月3日中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》中被取消。因此，2012年7月1日新《条例》实施后，向上级机关“提出建议”，就不宜再用“报告”，而应当用“意见”。      建议性“意见”是就本单位工作中遇到的重要问题提出建议性意见而主动向上级机关行文，供上级机关决策参考。如《信息化局关于机构改革后与相关部门工作衔接问题的意见》，信息化局因机构改革后与经贸委合署办公造成一些问题而向政府提出建议。      （二）回复性意见      当上级机关就某个事项征求下级机关的意见时，下级机关提出回复意见。如在群众路线教育实践活动中，上级机关向下级机关征求意见，下级机关用“意见” 回复上级机关，要比用“报告”回复上级机关更为合适。      （三）呈转性意见      在公文实践中，下级机关呈转“意见”有两种情况。一种是当下级机关的工作或拟采取的行政措施超出了本机关的职权范围，或在实施时需要其他机关给予协助支持时，主办部门为开展、推动工作而提出见解和处理办法，并征得相关部门同意形成一致意见后，报请上级机关批准转发。这就是主动呈转。      另一种是上级机关根据中央、国务院或国家部门的意见，授意下级机关提出本地区的实施意见；或者通过下级机关向上级机关汇报工作、反映情况，上级机关发现了有关问题，认为有必要尽快予以解决，授意下级机关提出意见。下级机关提出意见，就是被动呈转。      无论是主动呈转，还是被动呈转，这类“意见”都是要上级机关批转有关单位贯彻执行，因此，“意见”的正文主要有提出“意见”的理由（依据、原因）和措施（办法）两部分。      被动呈转的“意见”是下级机关因上级的要求而被动提出，实质上是从代上级机关拟文的角度来撰稿的，这种“意见”可以采用独立的单体，公文标题中直接以“意见”为文种，如《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，结语可用“建议批转有关单位贯彻执行”。      主动呈转的“意见”，实质上是请求上级机关批转；通常结语“以上意见如无不妥，请批转各地各部门贯彻执行”也带有请求批准之意。如用“报告”则违反了新《条例》的精神，新《条例》第十五条规定，向上级机关行文“不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项”。因此，这种“意见”应该作为复合体的正件（不是附件），主件以“请示”为文种行文较为妥当，公文标题可以用《关于请求批转……意见的请示》形式。实际工作中，大多采用这种方式呈转意见。      二、下行文的“意见”      下行“意见”比较多见，尤其是指导性意见，此外还有批转性意见、规章类意见和答复性意见等。      （一）指导性意见      这是上级机关对下级机关部署工作，指导下级机关工作活动的原则、步骤和方法的一种文体，主要是阐明工作的原则、要求，提出见解和处理办法，做出工作安排。下行“意见”的指导性很强，有的是针对当时带有普遍性问题的，有的是针对局部性问题的。如《国务院办公厅关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》（国办发〔2015〕41号），就加快高速宽带网络建设，推进网络提速降费，提出具有“真金白银”的指导意见，对“加快基础设施建设，大幅提高网络速率”，提出了一系列“硬指标”（如2015年网络建设投资超过4300亿元、新增1.4万个行政村通宽带、建成4G基站超过130万个等）。      这种指导性“意见”与“决定”和指示性“通知”的共同之处是，都可向下级机关部署工作，提出工作政策、原则、方法和措施。      “意见”与“决定”的区别在于：“决定” 是“适用于对重要事项作出决策和部署”，重点是要明确做什么和怎么做，一般不说明为什么要这样做。“意见”是“对重要问题提出见解和处理方法”，讲“见解”必须以理服人，所以在阐述时，往往都是做什么、怎么做与为什么这样做相结合。如国办发〔2015〕41号文特别强调，宽带网络为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，推动“互联网+”发展提供有力支撑，对于稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要意义。      “意见”和“通知”的区别在于：“通知”是传达要求下级机关执行的具体事项。“意见”重视阐明有关指导思想、相关政策，提出具体措施和执行要求，发挥的是指导功能。如国办发〔2015〕41号文提出，“引导和推动电信企业通过定向流量优惠、闲时流量赠送等多种方式降低流量资费水平，提升性价比。”“鼓励电信企业推出流量不清零、流量转赠、套餐匹配等服务，指导电信企业完善流量提醒服务。”这里用了“引导”“推动”“鼓励”“指导”等用词，足见其“柔性”的指导功能。      指导性“意见”的公文标题，不应当用“关于印发……意见的通知”，因为“意见”是文种，不用“通知”来印发，否则造成“意见”“通知”两个文种重叠的错情。      （二）批转性意见      这是上级机关对呈转性意见（呈转性请示）作出批准的意见。如《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2015〕26号），其中《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》是国家发展改革委根据《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》和《政府工作报告》的部署而提出的意见，国务院同意并以“批转……意见的通知”形式批转给各省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构贯彻执行。      （三）规章类意见      这是针对某一既定的规章提出具体的实施办法。如国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》和《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》后，福建省政府根据自身情况对负面清单和试行办法的有关条款加以细化，出台了实施意见。      这种规章类意见，往往带有规章制度的性质，但又有部署、指导工作的成分，不适合冠以“办法”。发布时，应按印发“办法”形式（注：行政规章用“令”公布，属于规章性质的规范性文件用“通知”发布），用“关于印发……的通知”的形式来印发，如《福建省人民政府办公厅关于印发福建自贸试验区贯彻〈自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）〉和〈自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法〉实施意见的通知》。      （四）答复性意见      有时上级机关对下级机关请求指示的事项不便用“批复”答复，但又要表明上级机关对有关事项的态度和意见，这时用“意见”行文是一种非常恰当的方式。如《关于行政执法主体资格有关问题的意见》，就请示的事项给予答复，明确表示“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。”      三、平行文的“意见”      “意见”作为“供对方参考”的平行文，有主动、被动之分。      （一）参考性意见      有时业务部门需要就有关事项主动提请同级机关或不相隶属机关注意，但从内容看不属“商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”，故不便用“函”的文种，这时用“意见”是合适的。如《关于夏季高峰电网错峰及电力输送的意见》，就来水较枯的夏季高峰用电时段、减少电力电量平衡缺口等问题提出意见，供电力部门参考。      （二）反馈性意见      当同级或不相隶属的对方征求意见时，应对方要求提出反馈性意见。这一功能过去只由“函”来承担，现在也可以用“意见”答复，也就是说在这一功能下“意见”和“函”可以通用，无论采用哪个答复都是正确的。就这点来说作为平行文的“意见”具有被动性行文的特征。      采用“意见”直接答复其具有提出见解进行商榷的含义，并且可以带有建议的性质。因此采用“意见”作为答复文种，就比“函”更加灵活。      用“意见”答复时，公文标题中直接用“意见”作为文种，如《关于“十三五”现代服务业发展规划（征求意见稿）的反馈意见》。不该用“关于……反馈意见的复函”，否则造成“意见”“函”两个文种重叠的错情。      综上，“意见”行文方向具有可变性，行文形式具有灵活性，行文内容具有广泛性。应该注意的是，下行“意见”要用一般“文件”格式，上行“意见”要用上行文格式，平行“意见”要用信函格式。