深入打好净土保卫战的新阶段

—深入学习《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指导意见》

我国土壤污染防治相关法规政策文件对绿色低碳修复有原则要求。《中华人民共和国土壤污染防治法》提出实施风险管控、修复活动不得对土壤和周边环境造成新的污染。《建设用地土壤修复技术导则》提出鼓励采用绿色的、可持续的和资源化修复。《减污降碳协同增效实施方案》和《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》都提出鼓励绿色低碳修复。党的十八大以来，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，但生态环境保护任务依然艰巨。我国同时面临实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略任务，生态环境多目标治理的要求进一步凸显，协同推进减污降碳已成为我国新发展阶段经济社会发展全面绿色转型的必然选择。2023年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，综合运用自然恢复和人工修复两种手段，因地因时制宜、分区分类施策，努力找到生态保护修复的最佳解决方案。在此背景下，《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指导意见》（环办土壤〔2023〕19号，以下简称《意见》）于2023年12月正式印发，对于贯彻土壤污染管控修复绿色低碳理念、推动产业绿色低碳发展、强化社会责任意识等，都具有里程碑式的意义。

一、国际进展

国际上绿色低碳修复划分为萌芽和早期发展（2006年之前）、快速发展（2007—2012年）和成熟发展（2013年至今）三个阶段。第一阶段，从2000年左右逐步进入土壤污染绿色可持续修复（Green and Sustainable Remediation）时期，从传统基于质量标准修复和基于风险评估的修复管控策略，向综合考虑修复管控全过程环境、社会和经济影响的可持续策略转变。研究机构和公益组织在决策中考虑环境足迹和碳足迹等影响，并探索研究绿色可持续修复的评估工具和方法。第二阶段，绿色可持续修复理念已得到广泛认同，相关评估工具方法和标准规范等得到充分发展。第三阶段，进入灵活实践和创新阶段，从理念逐步融入具体的修复技术、专业设备、风险管控、修复材料、组织管理等方面，也从修复工程向土地利用规划、土地开发区划、生态景观设计等领域进行了拓展。2020年以后，绿色可持续修复相关评估体系和实践应用基本成熟，随着全球应对气候变化需求日益迫切，土壤污染治理逐步进入可持续韧性修复（Sustainable Resilient Remediation）时期，将碳排放和适应气候变化能力纳入了评价体系。目前发达国家环境修复已进入生态、低碳、韧性的绿色可持续新时代。

国际上主流的绿色可持续修复相关框架主要包括可持续修复框架、绿色修复框架和绿色可持续修复框架三类。可持续修复论坛（Sustainable Remediation Forum，SuRF）是可持续修复框架的代表，将其定义为通过合理公正地使用有限资源使人类健康和环境获得最大净效益的修复策略，主要考虑环境、社会、经济三要素。绿色修复则在修复实施中考虑所有的环境影响，并在修复行动中采用可将环境足迹最小化的措施，主要考虑土地/生态系统、材料与废弃物、能源、空气/大气、水五大核心要素。绿色可持续修复一般指在污染场地修复中采取特定的产品、工艺、技术、流程以减轻污染物对受体的风险，同时综合考虑社区目标、经济影响和净环境效益的平衡，主要涵盖温室气体排放、能源消耗、回收利用/废弃物减量化、资源消耗等客观指标和资产再利用的效益、创造和保留工作机会、创造社区资产等主观指标。

发达国家将绿色可持续修复理念逐步融入土壤污染治理的政策制定过程，主要经历了三个阶段：

第一阶段是由国家主管部门主导进行管控。早期的土壤污染治理主要是对严重污染事件造成舆情影响的响应，基本采取完全清除污染物或对污染物进行封存的措施。这一时期，仅根据污染物的浓度来简单确定污染地块治理优先顺序，风险评估应用较少，也未结合用地性质考虑修复必要性。随着修复成本大幅增加，实践发现，许多地块更适合依据未来用地规划开展风险评估，并进行治理优先级排序。随着治理需求迫切的地块得到管控，不需要立即治理的污染地块得到识别，公众的看法也逐渐改变，不再视所有污染地块为需要采取政府行动的极端事件。

第二阶段是灵活的国家法规为因地制宜开展土壤污染治理决策创造条件。该阶段，更多地块采用基于规划情景开展风险评估，并因地制宜制定解决方案的管控或修复策略。土壤污染治理与土地规划之间有了更紧密的联系，棕地再开发成为地块治理的驱动力之一。在此情况下，可将更大范围的利益相关方纳入决策环节，并为绿色可持续修复作出积极贡献。由政府和私人联合投资的棕地再开发项目成为优先选项，也衍生出多种联合资助模式。但其主要障碍在于修复完成后土地所有权人的债务以及未来潜在需要承担的义务。