支持文化产业发展的财政政策建议　　 　　文化产品具有特殊属性，既能够在全社会形成共同理想和精神支柱，带来巨大的社会效益；也能够通过直接产业化发展和间接推动社会生产力发展，带来巨大的经济效益。因此，十八届三中全会要求“加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系”。而要完成这样的任务，财政的支持必不可少。 　　十八届三中全会将财政提高到“国家治理的基础和重要支柱”的高度，要求财政既要着眼于满足社会公共需要，提供合格而丰富的社会公共物质产品和精神产品，又要着力打造与现代市场经济相适应的现代财政制度。可见，公共财政建设与现代公共文化服务体系、现代文化市场体系的建立健全具有内在统一性，财政能够也应该助力文化产业发展。 　　一、我国财政对文化产业发展的支持情况 　　（一）财政支持文化产业发展的原因：市场失灵和主体能力不足两大瓶颈 　　我国文化产业是在经济体制改革和文化体制改革过程中逐渐形成的后发产业，在当前还处于初级发展阶段，面临着市场失灵和主体能力不足两大瓶颈，需要借助财政之力予以突破，为未来的平稳、优质发展打下基础。 　　首先，文化产业市场运行乏力。文化产业的建设、创作、培养周期和成型期都比较长，失败风险较大，常常存在市场失灵的情况。目前，我国在公共技术平台、公共信息平台以及人才建设等方面存在着明显的市场缺陷，文化基本建设投资和文化知识产权投资均不足，不利于文化产业的固定、流动资产的形成和文化战略后备资源的培育。 　　其次，文化产业资本积累不足。我国对于文化产业资本运行的政策性限制较为严格，资本市场对于发展壮大我国文化产业的作用未得到充分发挥。目前的文化产业大多小本经营，没有稳定的资金来源，致使良好的技术和创意难以形成高水平的产品。 　　消除我国文化产业发展瓶颈的有效方法是财政政策的引导和支持。通过财政资金的杠杆效应撬动社会资本对文化产业的投资，同时，通过财政对市场运行的矫正，培育规范的市场主体与市场环境，完善文化产业投资的资本市场和投融资体制，建立可靠、稳定的文化融资渠道，实现资金来源多元化。财政政策的工具有多重选择，如配套投入、设立相关投资基金、贷款贴息、保险费用补贴、奖励、搭建文化产业投融资平台等等。 　　（二）我国财政对文化产业的支持：文化产业发展专项资金和国有资本经营预算资金 　　目前，我国财政支持文化产业发展，主要通过文化产业发展专项资金和国有资本经营预算资金，这两项财政投入正在加速增长。 　　文化产业发展专项资金面向文化产业类企业法人，采用贷款贴息、项目补助、补充资本金、绩效奖励、保险费补助等形式，主要用于支持文化体制改革和文化产业发展，推动全国文化领域结构调整，合理配置文化资源，优化产业发展整体布局等方面。截至目前，文化产业发展专项资金已累计安排142亿元，其中，2013年安排48亿元，比2012年增加41.18%。 　　国有资本经营预算资金适用于财政部代表国务院履行出资人职责的已纳入中央资本预算实施范围的中央文化企业，采用资本性支出和费用性支出方式，主要用于支持中央文化企业兼并重组，推进文化科技和内容创新，推动文化“走出去”。2011年-2013年，中央财政累计安排国有资本经营预算资金18.9亿元，其中，2013年安排8.3亿元，比2012年增加66%。 　　二、我国支持文化产业财政政策的结构问题和绩效问题 　　虽然财政对文化产业投入的规模在加速增长，但却存在着结构问题和绩效问题，造成了财政资金的使用效率损失，需要通过政策调整加以解决。 　　在结构方面，支持文化产业发展的财政政策存在缺位和越位的问题。一方面，财政对公共信息平台、创意人才发展、知识产权等保障环境、文化国际交流、文化“走出去”、小微文化企业未提供支持或支持不足；另一方面，由于机构设置原因，相关主管部门职能交叉，存在分散投入和重复投入现象，难以形成合力，导致财政资金的效益不高。 　　在绩效方面，存在着重投入、轻绩效的问题。政府对文化产业的支持以财政直接投资为主，未能充分运用多样化的财政支持方式，未能有效引导市场资本进入文化产业领域，未能形成良好的示范效应，无法全面激发文化产业的活力，从而制约了文化产业的发展。同时，由于对财政资金绩效的忽视，财政对文化产业的支持存在一定的盲目性和粗放性，影响了文化产品质量的提高。 　　三、支持文化产业发展的财政政策调整原则 　　我国对文化产业的财政支持应采取符合现代财政制度要求的财政资助方式。这就要求在符合市场规律的基础上，发挥财政“助推器”和“催化剂”的作用。 　　第一，发挥市场在资源配置中的决定性作用原则。经营性的文化产业以经济效益为第一目标，因此，支持其发展的财政政策的第一要务就是引导其走上市场化、产业化道路。同时，避免干扰或扭曲市场的运行规律，影响或延缓文化市场的正常发育，造成文化产业发展对财政资金的依赖，甚至引发不正当竞争。尤其是从事业单位转制过来的中央文化企业，财政政策更要运用各种激励手段，充分发挥财税杠杆作用，引导企业与行政机构脱钩，提高其市场竞争能力和生存能力，突破发展瓶颈。 　　第二，发挥财政“助推器”作用原则。文化产业发展专项资金是政府用于鼓励引导产业发展的资金，其使用应当制定统一的规划，在通盘考虑和整体布局的基础上，推动整个文化产业发展。一是助推具有重要战略意义的优势文化项目或企业发展；二是助推新兴、创新型、与科技相融合的文化产业项目；三是助推知名文化品牌和具有领军、先导作用的龙头企业发展；四是助推文化产业园区建设，使文化产业发展形成产业集群。 　　第三，发挥财政“催化剂”作用原则。从培育长期文化生产力的角度，充分发挥财政资金的“助推器”作用，即把有限的财政资金用在适当的产业链条、适当的生产环节和适当的时机，并根据文化产品的性质选择财政支持方式，以期产生最大的催化效应。 　　四、支持文化产业发展的财政政策调整建议 　　第一，积极探索基金制管理模式和文化产业投资基金模式。这两种模式可以充分发挥财政资金的杠杆作用。还可以借鉴美国国家艺术基金的配套资金和捐款制度，该基金具有巨大的乘数效应，能够吸引更多的社会资金支持文化产业。同时，在基金运作之外，采取项目补贴、定向资助、出口奖励等政策措施，以支持社会组织、机构、个人捐赠。 　　第二，探索在中央层面和有条件的地方政府设立文化创意产业财政担保资金。依托产业发展的实际需要确定其规模和所要支持的文化企业，在综合考察、评估、测算的基础上决策，并通过公开招标选择优秀担保机构。 　　第三，突出一次性财政补贴及其配套措施的运用。在文化产业中，一次性财政补贴的意义重大，可以帮助艺术创作者和文化机构在文化企业创立之初获得更大的生存机会。但一次性补贴的利用效率难以得到保证和监控，需要辅以贷款贴息、设立专项财政补贴、补充资本金、保费补贴、债券费用补贴等方式配合。 　　第四，优化财政投入结构。在信息技术、网络技术不断进步，文化生产边界不断扩张的背景下，财政政策应适时调整支持方向，侧重于支持文化产业业态拓展、支持文化产业区域拓展、支持文化产业国际拓展，从而推动文化产业优化空间布局、挖掘产业潜能。在业态拓展方面，加大对新兴媒体建设、文化新产品新技术研发的财政支持；在区域拓展方面，借助财政力量落实重大文化产业项目园区带动战略和国家级文化产业基地建设；在国际拓展方面，利用财政资金搭建文化产业展览平台和对外贸易平台。 　　第五，完善文资办的统筹协调职能。通过文资办推动全国文化产业信息和资源的共享与整合，把文化产业与外交、外贸、外援、科技、旅游、体育等工作结合起来。同时，出台文化资产评估、文化产权交易、文化产业投资信息平台、文化贸易统计分析等方面的制度规范，为扩大文化产业发展空间夯实基础。 　　第六，逐步理顺事权关系，合理界定中央与地方文化事权和支出责任，使事权和支出责任相适应。一是对维护国家文化安全、促进文化产业、加强文化遗产保护等涉及国家和民族全局性利益的事项，由中央财政承担主要的投入责任。二是发展地方特色文化由地方财政承担主要的投入责任，中央财政可通过以奖代补等方式，对投入力度大、工作取得明显成效的地方予以重点扶持。三是对于跨区域且影响较大的文化产业项目，中央通过转移支付承担一部分地方事权的支出责任。同时，要规范省以下财政文化投入责任划分，强化省级政府文化支出责任。 　　第七，建立健全财政投入的激励约束和绩效评价机制。支持文化产业发展的财政政策，不应单纯停留于解决文化企业资金需求的层面，更应追求财政投入的绩效，使财政投入与文化产业发展的需求相匹配。加强绩效管理，把文化产业的发展程度作为财政增加投入的重要依据，建立考核评价和激励机制，提高财政资金使用效益。 　　通过上述政策调整和安排，文化产业的跨区域整合、国有控股文化企业股份制改造、文化企业及文化产品和服务“走出去”等重大任务将在有效的财政支持下得以实现。