煤矿安全监察依法行政调研报告依法治国是在党的领导下治国理政的基本方略。十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的总目标和重大任务，对全面依法治国做出整体部署、制定了切实措施，迈出了坚实步伐。全面推进依法治国，对行政机关依法行政提出了更高的要求，在新时期、新形势下如何深入推进煤矿安全监察依法行政，是摆在各级煤矿安全监察机构面前一项十分重要而紧迫的任务。一、推进煤矿安全监察依法行政的必要性安全生产是社会文明进步的重要标志，是关系到人民群众生命财产安全、全面建成小康社会和社会稳定的大局。煤矿安全又是安全生产重中之重，深入推进煤矿安全监察依法行政，不仅是贯彻落实全面依法治国的必然要求，是实现法治政府的重要内容，也是实现煤矿安全生产形势根本好转的重要途径。（一）推进煤矿安全监察依法行政是全面依法治国的必然要求《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。要坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。因此,推进煤矿安全监察依法行政、严格执行煤矿安全生产法律法规是全面依法治国的必然要求。（二）推进煤矿安全监察依法行政是建设法治政府的重要内容十八届四中全会明确指出：各级政府必须在法制轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。必须全面完善法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进事权规范化、法律化，推进政府权力清单，坚持法定职责必须为，法无授权不可为。坚持全面推进政务公开，坚持以公开为常态，不公开为例外的原则。推行决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。因此,推进煤矿安全监察依法行政，是煤矿安全监察执法的核心任务，也是建设法治政府的重要内容。（三）推进煤矿安全监察依法行政是实现煤矿安全形势根本好转的保障经过最近十多年全社会的共同努力，煤矿安全形势明显好转。但是，当前我国处于工业化、城镇化快速发展进程，经济发展进入新常态，处于减速换挡、结构调整和攻坚克难的关键时期，煤矿各类事故隐患和安全风险交织叠加,安全生产基础薄弱,企业主体责任落实不力等问题依然突出。煤矿企业效益不稳定、投入下降、队伍不稳定等情况仍然没有改观，煤矿生产安全事故易发多发，尤其是重特大事故频发势头尚未得到有效遏制，煤矿安全生产的长期性、复杂性和反复性更显突出。因此,必须把煤矿安全生产摆在重中之中的位置,必须坚守"发展决不能以牺牲安全为代价"这条不可逾越的红线,深入推进煤矿安全监察依法行政,不断促进煤矿安全管理水平,推动煤矿安全生产形势持续稳定好转。二、影响推进煤矿安全监察依法行政的问题分析党中央、国务院历来对煤矿安全生产工作十分重视，把安全生产纳入依法、规范、有序、高效开展的轨道。先后采取了一系列措施，成立了煤矿安全监察队伍、完善煤矿安全法律法规，加强煤矿安全监管和监察执法工作，取得了明显的效果。但是与经济社会发展的要求和人民群众的期待相比，煤矿安全法治建设还存在一定差距。（一）煤矿安全生产法律法规体系不健全一是个别安全生产法律法规在执法程序上相互抵触。有的法律法规对同一违法行为的立法程序、执法主体、执法过程、执法方式规定不一致。比如《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）、《煤矿生产安全事故调查处理的规定》和《监察机关参加生产安全事故调查处理的规定》（监察部28号部长令），对煤矿事故调查的主体、程序、方式方法的规定存在较大差异，在执法过程中容易出现分歧，有的甚至出现相互扯皮、各自为政的现象，严重影响了煤矿事故调查的严肃性、有效性。二是部分法律法规标准不一致。有的法律法规对同一违法事实，依据不同的法律法规有不同的处理规定。比如《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）对事故发生单位对事故发生负有责任的处罚和《安全生产法》规定不一致；《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（国家安全生产监督管理总局令第13号）对谎报或者瞒报事故的行政处罚和《生产安全事故报告和调查处理条例》规定不一致；《煤矿安全规程》对矽尘游离Si○２含量的标准和《煤矿作业场所职业病危害防治规定》（总局73号令）规定不一致等等。三是个别法律法规不严谨，可操作性差。比如《生产安全事故报告和调查处理条例》规定：一般事故是指造成3人以下死亡、或者10人以下重伤、或者1000万元以下直接经济损失的事故。1000万元以下直接经济损失可大可小，在实际工作中无法把握。另外生产安全事故造成直接经济损失的计算，是按照《企业职工伤亡事故经济损失统计标准》（GB6721-1986）进行计算,其中包括医疗费用和事故罚款，医疗费用是等所有的伤者救治结束后方可计算出来，而事故罚款要等事故调查报告批复后才能确定。这两项费用又是决定事故等级的依据，这就出现“先有鸡还是先有蛋”的问题，在煤矿事故调查过程中无法操作。四是煤矿安全法律法规严重规滞后。《煤矿安全监察条例》（国务院638号令）是2000年出台的，现在全国煤矿的情况、监管监察情况都发生了很大的变化，到现在一直没有修订完善；《安全生产法》从2002年就已经颁布实施，但《安全生产法实施条例》还没有出台，在执法过程中对违法行为的认定和处罚缺乏明确的操作依据；《刑法》对生产经营建设过程中严重危害安全生产违法行为追责力度不够，目前只有导致一定程度事故结果的，才能适用，而事故前的责任追究震慑力不够等。（二）煤矿安全监管监察职责定位不清《煤矿安全监察条例》规定国家对煤矿安全实行监察制度，煤矿安全监察机构按照规定对煤矿实施安全监察。《国务院办公厅关于完善煤矿安全监察体制的意见》(国办发（2004）79号)中明确煤矿安全监察机构行使国家煤矿安全监察职能。所谓监察就是监督、督促、考察、检举。作为煤矿安全监察来说，就是对地方政府和煤矿企业对国家有关煤矿安全生产方面的法律法规的执行情况进行监察督促。但在实际中存在：一是“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿监察体制没有落实到位，监察与监管部门之间的职责定位不够清晰，煤矿安全监察机构和地方煤矿安全监管部门同时行使煤矿安全监管监察职能，有时存在一个部门刚检查过另外一个部门又来检查，对煤矿企业重复执法，造成行政资源的浪费；有的部门之间职责含糊不清，没有明显的界限，遇到棘手事情相互推诿。二是一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，存在以言代法、以权压法现象。少数领导干部对煤矿安全监察三定方案和部门职责领悟不深不透，职责定位不清，没有真正理解政府部门“法有授权方可行政”的法律原则，而通过“长官意志”随意安排，监察监管不分，造成多头执法、重复执法，有的甚至把煤矿企业应该承担事情安排给煤矿安全监察部门，既降低了政府工作效率，又干扰了企业主体责任的落实，没有把有限的精力放在对地方政府和监管部门的监督监察上，使国家煤矿安全监察起不到应有的作用。（三）煤矿安全监察依法行政能力有待加强煤矿安全监察从2000年实施以来，取得了长足的进步，全国煤矿安全水平有了明显的提升，煤矿安全形势有了根本的好转。煤矿安全监察执法工作也逐步走向成熟化、规范化。但是还存在:一是个别煤矿安全监察人员对依法行政认识不到位，重视不够,存在麻痹松懈、敷衍应付的思想，有的是搞形式、走过场。二是一些监察人员工作作风漂浮，执法力度偏空、偏松、偏软，检查时不认真细致，走马观花，发现不了重大隐患，有的是发现了对违法行为该处罚的不处罚，有的减轻处罚或降低标准，不能按照法律法规规定严格执行，执法失之于宽、失之于软；三是有的监察执法工作前瞻性不够，有的只注重实体而不注重程序，有的在证据采集方面还不够严谨，部分存在取证不全，相关支持证据不足，有的对违法事实的认定比较笼统，对法律法规的适用存在偏差，有的对执法整改要求和落实措施不具体，整改情况没有实现闭环管理，影响执法效果。（四）煤矿安全监察依法行政的基础有待提高要把煤矿安全监察工作落到实处，仅仅依靠煤矿安全监察机构一家是远远不够的，要充分依靠煤矿安全监管部门和煤矿企业，要调动方方面面的积极性，各部门之间相互配合、相互协作、共同落实。因此煤矿安全监管部门和煤矿企业工作是煤矿安全监察依法行政的基础。目前煤矿安全监管部门普遍存在：一是煤矿企业安全生产监管职责没有落实到位，有的对央企和省属企业属地监管职责不明确。二是部分部门专业技术人员数量偏少，监管力量跟不上矿井安全形势需要。有些产煤大市监管部门专业技术人员比例不到10%，有些部门没有一名涉煤专业人员。三是部分煤矿安全监管执法规范程度还需提高，有的执法文书制式不规范、执法文书填写不规范，对违法事实表述不准确，对违法事实的认定证据不足。四是隐患排查和治理制度落得不实，一些长期存在的重大隐患不能挂牌督办；已挂牌的重大隐患存在重挂牌、轻督办。煤矿企业普遍存在：一是一些企业缺乏“企业是安全生产责任主体”的基本认识，主要负责人安全生产红线意识不强,存在重生产、轻安全意识。二是部分煤矿企业主体责任不落实，没有按照规定设置安全管理机构和配备安全管理人员,安全投入不足，该配备的安全设施不配备,有的现场管理混乱,违章作业、违章指挥屡禁不止。三是违法违规建设和生产现象依然突出。部分新建煤矿未履行项目核准手续，一些煤矿安全设施设计未经审批，违规开工建设或擅自开工技改。三、推进煤矿安全监察依法行政的措施（一）加快完善煤矿安全生产法律法规体系法律是治国之重器，良法是善治之前提。一是健全煤矿安全法律法规体系。建立健全立、改、废、释工作协调机制，加强涉及煤矿安全生产相关法规一致性审查，增强煤矿安全生产法制建设的系统性、可操作性。对法律法规不一致、不严谨的法律条款要及时修改完善；对滞后的煤矿安全生产法律法规要根据情况分轻重缓急，逐步实施完善。及时修订《煤矿安全监察条例》、《矿山安全法》等;抓紧制订《安全生产法实施条例》等配套法规;应该将无证生产经营建设、强令违章冒险作业等具有明显主管故意，极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调正范围等等。二是加快修订煤矿安全生产领域强制性国家标准。要尽快淘汰不符合煤矿安全要求的生产布局、工艺流程、设备设施的陈旧标准，组织制定煤矿行业安全风险管理标准、控制标准和最低要求，完善煤矿安全生产标准体系。三是要坚决克服立法工作部门化倾向。明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益法律化。对相互抵触、前矛后盾的法律法规要由决策机关引人第三方评估，充分听取各方意见进行解决，增强法律法规的公正性、系统性和有效性。（二）进一步理顺煤矿安全监察体制一是要加快《中共中央办公厅国务院办公厅关于安全生产领域体制改革的决定》的实施，推进安全领域机构、职能、权限、程序上的改革，按照谁主管谁负责的原则，落实安全责任。二是厘清国家层面和地方层面安全监管监察职责定位，明确地方负有煤矿安全监管职责部门事权分工，按照分类分级的原则，明确煤矿企业主体层级，合理划分各级监管监察部门执法责任、执法边界和责任范围。理顺煤矿安全监管监察体制，避免重复执法、交叉执法和执法空白。三是严格煤矿安全监察执法责任，建立权责统一依法行政体制。完善煤矿安全监察职能、权限、程序、责任法定化。明确权力清单和责任清单，要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，不得法外设定权力。四是健全决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为煤矿监察执法重大决策法定程序，推动依法决策、科学决策。（三）不断提升煤矿安全监察执法规范化水平法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。一是强化队伍建设。全面推进煤矿安全监察依法行政，必须大力提高煤矿安全监察执法队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水平，提高煤矿安全监察队伍正规化、专业化、职业化。煤矿安全监察执法人员必须熟练掌握煤矿安全生产法律法规的内容、适用范围、适用条件，熟练掌握执法的程序和流程。二是完善煤矿安全监察执法程序。制定煤矿行政职权运行流行图，制定监察执法方案，细化执法内容、量化执法标准。要注重执法主体、执法程序，对违法事实要做到事实清楚、证据确凿、处置得当。真正使执法做到“立得起、证得实、判得准、送得出、结得清”。三是强化煤矿安全监察执法监督。及时向社会公开煤矿安全监察职能、法律依据、实施主体、职责权限、工作流程、监督方式等事项，依法规范执法程序和自由裁量权，健全问责机制，规范事中和事后监督，让一切执法活动都在阳光下进行，增强执法效果。